宪明诏，不可以程度不到为之阻挠也。

又或有为满汉之说者，以为宪政既行，於满人利益有损耳。奴才至愚，以为今日之情形，与国初入关时有异。当时官缺分立满汉，各省置设驻防者，以中原时有反侧，故驾驭亦用微权。今寰宇涵濡圣泽近三百年，从前粤捻回之乱，戡定之功，将帅兵卒皆汉人居多，更无界限之可言。近年以来，皇太后、皇上迭布纶音，谕满汉联姻，裁海关，栽织造，副都统并用汉人，普天之下，歌颂同声，在圣德如地如天，安有私覆私载？方今列强逼迫，合中国全体之力，尚不足以御之，岂有四海一家，自分畛域之理？至於计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也。夫择贤而任，择能而使，古今中外，此理大同。使满人果贤，何患推选之不至，登进之无门？如其不肖，则亦宜在屏弃之列。且官无幸进，正可激励人才，使之向上，获益更多。此举为盛衰兴废所关，若守一隅之见，为拘攣之语，不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一身一家之私，则亦不权轻重，不审大小之甚矣。在忠於谋国者，决不出此。

奴才谊属宗支，休戚之事与国共之，使茫无所见，万不敢于重大之事卤莽陈言。诚以遍观各国，激刺在心，若不竭尽其愚，实属辜负天恩，无以对皇太后、皇上。伏乞圣明独断，决於几先，不为众论所移，不为浮言所动，实宗社无疆之休，天下生民之幸。事关大计，可否一由宸衷，乞无露奴才此奏，奴才不胜忧懑追切。谨奏。

——宪政初纲，奏议，页4—7。

北洋军阀政府统治时期

更新时间2005-6-23 23:23:00 字数：6282

北洋军阀政府统治时期

代草国民党大政见

宋教仁

吾人曩者大革命之目的何在乎？日推翻不良之政府，而建设良政治也。今革命之事毕矣，而革命之目的则尚未全达，是何也？不良之政府雖倒，而良政治之建设，则未尝有也。故民国成立已届年余，而政洽之纷扰，无一定策画如故也，政治之污秽，无扫荡方法如故也。以若斯之政府，而欲求得良善之政治，既不可能，亦不可望矣。则吾人今日所负责任，当继是进行，以赴吾人大革命最终之目的，努力从事于良政治之建设，而慰国民望治之热心，则所不能辭也。

今有将倾覆之大厦焉，居者知危象之日著，非补缺救隙所可将事也，乃共谋破坏之，而为永固之建设，则其目的非仅在破坏之成功，而在永固之建设可知也。及至破坏既完，乃不复殚精竭虑为永固建设，使第成形式，即为已足，风雨一至，其易倾覆，固无异于曩时也。此苟安之计，非求全之策也。而今日民国之现象则如是也。故吾人今后之进行，当觉悟于吾人目的之未达，本此现具之雏形，而为一木一石一椽一栋之选择，坚筑基础，确定本干，则庶幾大厦之建设乃完成，而始不违破坏之本意也。

夫今日政治现象即错乱而无头脑，而国民意思亦无统系条理之可寻，则建设良政治之第一步，首宜提纲挈领，发为政见，公布天下，本此纲领以为一致之进行，则事倍功半之道矣。吾党此届选举已占优胜，是国民所期望吾党者殷，而吾党所担负责任者重。爰举关於建设之大纲，以谋良政治之实现，吾党君子，其本此而奋励其进行焉。

一 对于政体之主张

一、主张单一国制单一国制与联邦国制，其性质之判别，尽人能知，而吾国今日之当採单一国制，已无研究之余地。临时约法已规定吾国为单一国制，将来宪法亦必采用单一国制，自不侍言。惟今尚多有未能举单一（国）制之实者，故吾党不特主张宪法上采用单一国制，并力谋实际上举单一国制之精神。此本党对于政体主张者一。

二、主张责任内阁制责任内阁制之精义，世之阐明者已多，无俟殚述。盖责任内阁制之要义，即总统不负责任，而内阁代总统对於议会负责任是也。今吾国之现行制，责任内阁制也；然有责任内阁制之名，而无责任内阁制之实，故政治因之不举。吾党主张将来宪法上仍采用责任内阁制；并主张正式政府由政党组织，内阁实行负责任；凡总统命令，不特须阁员副署，并须由内阁起草，使总统处于无责任之地位，以保其安全焉。此本党对于政体主张者二。

三、主张省行政官由民选制以进于委任制吾国省制，行之数百年，已成为一国政治上之重心。将来欲谋吾国政治之发达，仍不得不注重于省行政。省之行政长官，历来皆为委任制。将来地方制度，既不能不以省行政长官为官制行政之机关，则省行政长官须依旧采用委任制，亦事理之当然。惟各省自反正以来，其行政长官之都督，由地方人民选举，行之既久，其以下各机关，亦大都由地方主义而组织、而任用者甚多，且军政、财政上之关系，亦无不偏重于地方：若遽以中央委任之省行政长官临之，其无生疏扞格之弊者几希，甚或因是以生恶因於将来预定之委任制焉，亦未可知。故吾党主张以省长委任制为目的，而以暂行民选制为逐渐达到之手段。此本党对於政体主张者三。

四、主张省为自治团体有列举立法权在单一国制，立法权固当属诸中央。然中国地方辽阔，各省情形各异，不能不稍事变通。故各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政必须以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。此自治团体对于此等行政有立法权，惟不得与中央立法相抵触。至于自治行政之范围，则当以与地方关系密切之积极行政为限。其目有六：（一）地方财政，（二）地方实业，（三）地方工程，（四）地方交通业，（五）地方学校，（六）慈善公益事业。皆明定法律，列举无遗，庶地方之权得所保障。此本党对于政体之主张者四。

五、主张国务总理由众议院推出临时约法规定，国务员须得参议院同意。其事行之多所窒碍，固亟宜修正者。然吾人既主张责任内阁制，则尤希望此制之实现。欲此制实现，则莫若明定宪法：国务总理由众议院推出。考英国为行责任内阁制之国，虽无明定国务总理由国会推出之宪法，然英宪法为不成文法，其习惯则英王所任命之国务总理，例为下院多数党之首领，不可移易，实不啻由下院推出，且不啻宪法中有此明文。盖必使国会占多数之政党组织完全政党内阁，方举责任内阁之实。而完全政党内阁，则非采用此法，不能容易成立也。故吾党主张宪法中规定国务总理由众议院推出，以促责任内阁制之容易成士。其他国务员，则由总理组织之，不须国会同意。此本党对于政体主张者五。

一 对于政策之主张

一、主张整理军政 今日处于武装和平之世，对外方面，军备亟须扩张，然扩张军備，当自整理军政始。盖扩张军佣之举，须待诸三四年后；而今日入手方法，则在整理军政。军政整理有序，而后始有扩张可言也。整理军政方法：一曰划分军区。于行政区域之外，别划分全国为数大军区，独立处理军事，使军民分治易于实行。一曰统一军制。今畚省军队之编制亦至不一，分歧错乱，非军事所宜。故当使全国军队接一定之编制，俾军事归于统一。一曰裁汰冗兵。军事虽应扩张，而冗兵则不可不裁。盖兵佣贵精，其操练不勤、老弱无用者，理宜一律裁尽也。冗兵既裁，然后於其强壮者训练纯熟，使之成军，始可为扩张基础。一曰兴军事教育。欲扩张军备，则当求良好之将校。吾国今日将校人才异常缺乏，故此数年中亟宜振兴军事教育，以养成一般将校人才。一曰扩充兵工厂。吾国今日军佣上最大缺点则为器械不足，兵工厂只有数所，而制出品为数亦微。今日即欲扩张军备，然无器械，与徒手何异？故宜极力扩充兵工厂，先使器械丰富。此数者皆本党整理军政之计划，而本党对于政策所主张者一。

二、主张划分中央地方之行政 欲划分中央与地方之行政，须先明中央与地方之区别。中央为全国行政主体，即中央政府是也。地方为一区域之行政主体，而在中央下者有二：（一）地方官治行政主体，即地方官；（二）地方自治行政主体，即地方自治团体。如是则可知地方自治团体与地方官治主体之区别，即划分中央行政与地方行政及中国宜采之制度，有三要义焉：一曰中央行政消极的多，地方行政积极的多也；一曰中央行政对外的多，地方行政对内的多也；一曰中央行政政务的多，地方行政业务的多也。既明乎是，则当知地方分权，本不问官治、自治。今世人所谓地方分权，皆指地方官治言，而地方分权，实与地方自治不同，吾人不重在地方分权，而重在地方自治也。本此定义，中央之行政权宜重，以政务之性质与便宜，分配于中央与地方，而中央则统括的，地方则列举的。故本党所主张之划分如左：

（一）中央行政由中央直接行之。其重要行政：日军政[一行政、二事业]，曰国家财政，曰外交，曰司法，曰重要产业行政[如矿政、渔政、路政、垦地]，曰国营实业，曰国营交通业，曰国营工程，曰国立学校，曰国际商政[移民、通商、船政]2。

（二）地方行政分二种：一曰官治行政，一曰自治行政。官治行政，以中央法令委任地方行之，其重要行政：曰民政[警察、卫生、宗教、户口、田土]行政，曰产业行政，曰教育行政。若自治行政，地方自行立法，其重要行政：曰地方财政，曰地方实业，曰地方交通业，曰地方工程，曰地方学校，曰慈善事业，曰公益事业。此划分之大较也，而本党对于政策所主张者二。

三、主张整理财政 中国财政棼如乱丝，久言整理而终无整理之望者，固由于不得其人，而亦以整理之非道也。整理财政之道若何？试约举之：（一）曰励行会计制度。订会计法，立会计机关，为严密之预算决算，并掌支纳，以尽祛浮滥之弊。一曰统一国库。现在国库久不统一，宜将国家岁入悉统一于国库，于中央设总库，于地方设支库，他机关不得代其职权。一曰设立中央银行，集中纸币发行权。吸（收）各地官银局，立一规模宏大之中央银行，复集中纸币发行权于中央银行，其私家银行及地方银行不得发行纸币，使中央银行有支配全国金融界之能力。一曰整理公债。今日公债信用不坚而利息则厚，且中央公债与地方公债担负不清，尤非所宜。此后当酌量情形，其应归诸中央者，则中央完全担负之；其应归诸地方者，则地方完全担负之。其利息过重者，则换借之；其有公债之必要者，则新发之。一曰划定国费地方费。今者何为国费，何为地方费，殊不明晰。宜接国家行政与地方行政之划分，地方自治经费为地方费，馀者则皆为国费，属于中央，统一于国库。一曰划定国税地方税。此项划分，当依国费地方费为标准。事实上宜为地方税者，则为地方税；事实上宜为国税者，则为国税。划分之后，有应增加新税者，有应裁去旧税者[如厘金之类]，总以有利无害为前提。一曰改良币制，行虚金本位。中国币制欲求实际达改良目的，当采金本位制。然事实上有所不许，盖中国金极少而银极多，若骤改金本位，则大宗废银无可息纳，必蒙钜大之损失。莫若先采虚金本位制，定一定之价格，以为国际汇兑，国中仍以银币为国币，使无生无意识之涨落，以渐期达于能行金本位之时代。此数者，皆本党整理财政之计划，而本党对于政策所主张者三。

四、主张整理行政 整理行政最先之方法，而今后亟须本之进行始可收整理之效者，约五大端：一曰划分中央与地方言之权限。从来中央与地方官权限多不明晰，权限亟应划分，行政始可著手。若军政、若国家财政、若外交、若司法行政、若矿业行政、若拓殖行政、若国际商业行政、若国有交通业、若国有实业、若国立学校、若国家工程等，宜为中央各部所直辖，或于各省特立机关掌之，地方官不复过问。若警察行政、若卫生行政、若户口行政、若田土行政、若宗教行政、若礼俗行政、若教育行政、若产业行政等，宜为省行政长官所掌，由中央以法令委任之。夫如是，中央与地方官之权限乃可无虞其冲突。一曰汰冗员。现用人行政，大率为人择事，并非为事择人，故各机关冗员異常众多。故宜严定职掌，凡属冗员，务期汰除净尽而后已。一曰并闲署。现在财政支绌，多一机关即多一消费。然为便利政治进行，则机关固有不可不立者。惟闲署处于无用之地，可裁则裁，可并则并，以节国费。一曰励行官吏登庸考试。今日任用官吏，往往用违其学，或毫无学识仅有私人吸3引者，故政治日趨腐败。故宜励行官吏登庸考试，庶得各尽所长，而真才易得。一日实行惩戒官吏失职。前此官吏之纵肆无忌而今亦不免者，以官吏虽失职而不能惩戒于其后也。故欲政治修明，非实行惩戒官吏失职不可。是二项均须专立考试及惩戒机关，而以法律为之保障，以免为官吏势力所摧残。此数者，皆本党整理行政之计划，而本党对于政策所主张者四。

五、主张开发产业 中国今日苟欲国强，必先致富。以国内贫乏之状况，则目前最亟之举，莫若开发产业。第举首宜进行者数端：一日兴办国有山林。中国有最佳最大之山林，政府不知保护兴办，弃材于地，坐失大宗利源